德國推進創新集群發展的戰略、政策與評估-創新型產業集群

工業和信息化部火炬中心

您當前位置：首頁 > 國際經驗

德國推進創新集群發展的戰略、政策與評估

2016年10月27日來源：中國科協創新戰略研究院

一德國創新集群發展的戰略與政策

創新集群是由企業、研究機構、大學、風險投資機構、中介服務組織等構成，依托產業鏈、價值鏈、創新鏈和知識鏈形成的，有利于創新的戰略聯盟和合作網絡系統。近年來，隨著集群經濟的優勢愈加明顯，通過創新集群推動經濟發展，已成為歐美發達國家推動科技創新、經濟發展的重要戰略手段之一。德國政府積極推進創新集群發展，一方面是由于集群自身發展的規律性使然。另一方面是由于歐洲范圍內的經濟發展戰略與思路發生了轉變。歐洲各國政府認為，不充分的創新活動是近年來歐洲經濟增長表現不佳的重要原因。因此，需要通過加強創新活動，促進經濟增長，以迎接全球競爭。2000年歐盟達成“里斯本戰略”，強調知識經濟，倡導“促進強者更強”，從而提升區域整體的競爭力。這使得歐洲各國開始轉變發展思路，調整產業政策，而發展創新集群是加快區域發展的潛在驅動力。自2006年德國聯邦政府推出了歷史上第一個全國范圍內的《德國高科技戰略（2006－2009）》以來，德國相繼出臺了一系列具體的行動計劃與政策，促進產學研聯合，重點支持研究機構與企業結成創新聯盟，以及創新集群建設，使得集群發展成為德國科技戰略的核心內容。

20世紀90年代中期開始，德國無論從聯邦政府層級還是州政府層級都開始重視集群的發展，出臺相應的政策，設立了相關的項目（如圖1）。其中，不少項目的影響延續至今，培育了一批具有影響力的創新集群。德國一直延續著聯邦政府與州政府并行推進的模式，推進創新集群發展。聯邦政府層級的支持基金主要由聯邦經濟事務與能源部（FederalMinisterforEconomicAffairsandEnergy，BMWi）及聯邦教育與研究部（FederalMinistryofEducationandResearch，BMBF）發起，而州政府層級則由各州政府及相關部門依據自身情況發起相關支持計劃和政策（見表1）。

注：根據《ClustersinGermany》與德國集群信息平臺的相關資料整理

圖1 德國推進集群發展行動大事記

表1 部分聯邦州集群政策的側重點

這些計劃主要可以分為三類。一類是只針對單一技術和產業的推進計劃，如生物區域計劃（BioRegio）。第二類是只針對部分地區實施的集群推進計劃，如創新區域計劃（InnoRegio）的發起主要是為了提升德國東部地區的技術、產業發展能力。第三類是綜合提升類計劃，主要是對集群的產業、區域并沒有限制，設置的目的是為了提高集群的創新能力、管理能力和國際化水平等的項目。如尖端集群競賽（Leading-edgeCluster）、走向集群計劃（Go-Cluster）等，這些計劃致力于激勵集群不斷提高自身管理能力，提升國際化水平和知名度，從而帶動區域經濟和德國整體經濟的發展，但在實施方式上存在差異（見表2）。

表2 尖端集群競賽和走向集群計劃組織管理模式對比

經過二十年的發展，德國已經成形的集群已達452個，其中獲得歐洲集群卓越計劃金標的集群19個，占總量的24.4%，銀標集群28個，占總量的48.3%，銅標集群159個，穩居歐洲前列。同時，通過一系列的生物集群推進計劃，生物技術企業大幅增加，就業增長率明顯高于其他區域，德國在生物技術方面取得的技術專利上升至歐洲首位，并撬動了大量的社會資本參與生物技術的開發。

二德國創新集群評估體系構建與方法

德國重視對集群及集群政策的評估，在相關集群項目執行中和執行后都有相應的評估，如尖端集群競賽、走向集群計劃等都進行了相應的評估。評估一般委托第三方進行。VDI-IT或VDE-IT作為德國聯邦政府多個部門的服務提供商，在集群管理、集群評估方面有著豐富的經驗，并在集群評估方面建立了一套比較完善、適用性廣的評估體系（見圖2）。

資料來源：集群與網絡評估模型，IIT

圖2 德國集群評估體系示例

該體系將集群行動、管理作為投入和產出的全過程，所投入的資源作為“投入”，包括人力投入、財物投入等。產生的直接相關具體舉措作為“產出”，如發放宣傳手冊、舉辦培訓活動、顧問咨詢服務、研討會等。對預定目標所產生的直接結果為“成果”，包括了集群參與主體獲得的收益和態度、行為的轉變等。將對超出了集群政策目標的間接作用稱為“影響”，包括了對區域經濟、社會和環境的影響。在實際操作中，還需要基于這一評估體系，將具體的評估內容細化為相應的指標或問題，選擇適當的方法（見圖3）。

資料來源：集群與網絡評估的指標體系與方法，IIT

圖3 德國集群評估指標體系與方法

評估過程主要包含四個步驟，即：（1）與不同利益相關者密切合作，識別評估的目標、特殊的評估對象和對評估標準達成一致意見。（2）開展評估，得到初步結論。（3）與利益相關者群體討論與反饋，找到新的觀點，進一步改進和完善評估結論。（4）完成包含建議的評估報告，完成評估工作。

三主要啟示與經驗借鑒

從德國推進創新集群發展的經驗來看，有以下四個方面值得我們借鑒：

（一）從頂層戰略著手，多種推動方式并存

德國的集群的快速發展，得益于其擁有明確的要以集群為核心推動創新的發展戰略與目標。這一戰略同時得到了聯邦政府和各州政府的共識，并在兩個層級政府部門的推動下得以迅速、高效的發展。在推進過程中，德國采取了分類推進的方式，針對弱勢技術與產業、落后區域設立相關專項計劃予以支持，扶持中小企業創新。對于發展較好的集群，則采取了競賽的方式，運用市場機制，讓其充分競爭，樹立標桿，以促進其不斷提高自己的創新能力、管理能力和國際化水平。

（二）重視創新網絡建設，創新主體分工合理

德國擁有較為完善的創新體系，各創新主體分工明確，如高校專注于知識的傳播和基礎研究，研究機構大多專注于應用研究、技術開發，與企業結合更為密切，而企業的研發活動則專注于技術的商業化。基于明確、合理的分工，更加容易形成合理、高效、穩定的依托創新鏈條、價值鏈條的創新網絡。

（三）重視對集群的評估與監測

德國在推進創新集群發展的過程中，重視對集群發展狀況的監測，了解參與主體面臨的需求與困難，定期發布監測報告。同時，對重大資助計劃開展第三方評估，便于了解政策落實情況和資助資金使用情況，并向社會公開，使政策和財政資助更加透明、公開，并有利于政府根據評估結論對政策和資助計劃進行相應的調整。

（四）建立信息平臺，加強合作交流

德國聯邦教育與研究部和經濟事務與能源部共同打造的集群信息平臺，為利益相關者了解集群政策、集群發展狀況等提供了良好的渠道，同時也能夠促進各集群間的相互學習與交流，擴展了集群的知名度。